Rättsstatsprincipen och maktfördelning

Under de senaste åren har det talats mycket om rättsstatsprincipen, som egentligen innefattar flera olika principer som kännetecknar en rättsstat. Att termen "rättstatsprincip" slagit igenom inom vänsterpolitisk retorik torde hänga samman med att det inom EU under senare år främst är högerregeringar i Polen och Ungern som ansetts bryta mot rättsstatens principer, som utgör ett grundläggande värde för Europeiska unionen. För några år sedan tog EU i bruk en så kallad rättstatsmekanism med vilken man kan stoppa EU-pengar till medlemsländer som bryter mot rättsstatens principer.

Domstolarnas oberoende är en av de mest centrala principerna för en rättsstat. När Polen år 2018 sänkte pensionsåldern för domare i högsta domstolen från 70 till 65 år stoppades lagen av EU-domstolen, eftersom pensionsreformen ansågs strida mot domstolsväsendets oberoende. Underförstått var tanken med pensionsreformen att påskynda utnämnandet av domare som hade regeringens eller det regerande partiets stöd.

Avsättande av domare strider mot EU-rätten, men det finns andra sätt att äventyra domstolarnas oberoende. Antal domare kan utökas eller så kan man utnämna tillfälliga domare, vilket är möjligt åtminstone i Finland. (Om en speciell utnämningen av en tillfällig domare vid högsta förvaltningsdomstolen i Finland har jag skrivit på min blogg Fallet Sibbo i inlägget Snuttjobbande förvaltningsråd. Den 5 maj 2008.)

I vårt land kan man till högsta förvaltningsdomstolen besvära sig över regeringens administrativa beslut. Finland har i likhet med Sverige och övriga nordiska länder däremot ingen författningsdomstol som kunde ogiltigförklara lagar. Istället är det riksdagens grundlagsutskott som bedömer om en lag eller ett lagförslag är i enlighet med grundlagen. I Finland liksom i övriga Norden gäller folksuveränitet framom maktfördelning. Så var det åtminstone före medlemskapet i Europeiska unionen. I Finlands grundlag heter det att "Statsmakten i Finland tillkommer folket, som företräds av riksdagen."

Hbl 26.6,2024

Diskussionen om Finland skulle behöva en författnings- eller grundlagsdomstol aktualiserades efter att grundlagsutskottet, trots stark kritik från experter i juridik, godkände den så kallade avvisningslagen. (Se t.ex. "Adlercreutz föreslår grundlagsdomstol i Finland".) Lagen anses stå i konflikt med så väl grundlagen som  internationella avtal som Finland ingått. Att lagen går emot lagar som ingår i grundlagen bestrider väl ingen, men den aktuella lagen är tänkt som en undantagslag, som skall antas i grundlagsenlig ordning. Att undantagslagen skulle strida mot EU-rätt och människorättskonventioner är ett juridiskt problem, men grundlagsutskottet avgjorde alltså att undantagslagen är möjlig att stifta. Dock var utskottet tvunget att rösta och 2 av 17 medlemmar röstade emot ett godkännande.

En författningsdomstol hade kanske dömt annorlunda, men hade det varit önskvärt? Vid behov, om det vore nödvändigt för rikets säkerhet, skulle man troligtvis även utan den aktuella lagen ta i bruk ett förfarande enligt vilket asylsökanden direkt kan avvisas. Så gör man åtminstone i en del andra länder. Eller så skulle man fortsättningsvis hålla gränsövergångsställena stängda för alla och bygga en mur längs hela östgränsen. Det skulle vara betydligt värre med tanke på rättssäkerheten och rättsstatens principer och speciellt illa för de potentiella asylsökande som sökt sig till Ryssland.

Behandlingen av förslaget till en avvisningslag är i själva verket ett bra exempel på att systemet med ett grundlagsutskott har fördelar i förhållande till ett system med en grundlagsdomstol. Domare är liksom de lagkunniga som ger expertutlåtanden till grundlagsutskottet jurister, som förväntas se grundlagsenligheten hos ett lagförslag ur ett rent juridiskt perspektiv. I det aktuella fallet med förslaget till avvisningslag torde medlemmarna i ghrundlagsutskottet i sin bedömning ha sett utanför de rent juridiska aspekterna, fastän utskottet formellt sett inte bedömer lagar ur ett politiskt perspektiv. Lagen kan ofta tolkas på olika sätt och då kan grundlagsutskottet välja en tolkning som bäst tjänar politiska prioriteringar.  Avvisningslagen torde strida mot internationella avtal, men folkvalda beslutsfattare kan ta ansvar för de konsekvenser som en undantagslag i strid mot internationella avtal kan medföra. Ett dylikt ansvar kan domstolsväsendet eller justitiekanslern inte ta. Domare är inte heller experter på säkerhet och har inte tillgång till all underrättelseinformation.

En rättsstatsprincip som hänger nära samman med domstolarnas oberoende är maktfördelningsprincipen. I samband med stängningen av östgränsen senaste höst beskyllde högsta förvaltningsdomstolens president politiker för att "ifrågasätta grundprinciperna om maktens tredelning". (Se mitt blogginlägg Justitiekanslerns makt och roll.) Det räckte med att politiker kritiserade biträdande justitiekanslerns lagtolkning för att HFD:s president Kari Kuusiniemi skulle se ett hot mot domstolarnas oberoende, eftersom justitiekanslersämbetet har till uppgift att bevaka domstolarnas verksamhet.

Även domstolarnas verksamhet övervakas. Justitiekanslerns uppgift är speciellt att övervaka dess oberoende. Med tanke på domstolsväsendets oberoende förväntas ministrar och riksdagsledamöter inte kritisera enskilda domstolsbeslut, men någon egentlig oberoende statsmakt är domstolsväsendet inte i Norden.

Montesquieu

Tanken att makten bör delas går tillbaka till den antika grekiska filosofen Aristoteles, medan det var den franska upplysningsfilosofen Montesquieu som lanserade idén om maktens tredelning. Montesquieus principer om tredelning har långt förverkligats i USA, men inte i strikt bemärkelse i Finland eller de andra nordiska länderna.

På Suomi Areena föreslog Svenska folkpartiets nyvalda ordförande Anders Adlercreutz den 25 juni en grundlagsdomstol som ett komplement till grundlagsutskottet. Förslaget refererades i Hufvudstadsbladet 26.6.2024. Om jag tolkat Adlercreutz rätt skulle enligt hans förslag grundlagsutskottet fortfarande granska lagförslag medan grundlagsdomstolen skulle ta ställning till grundlagsenligheten i redan stiftade lagar. Detta skulle ge domstolen sista ordet och i princip skulle man, liksom i USA, inte med säkerhet alltid veta om en nystiftad lag gäller eller inte.

Anders Adlercreutz på Suomi Areena 2024

Även domare är naturligtvis människor med varierande syn på hur lagar skall tolkas. Speciellt uppenbart är detta i USA där domarna i den federala högsta domstolen i regel antingen är konservativa originalister tillsatta av en republikansk president eller liberala anhängare av idén om en levande konstitution och tillsatta av en demokratisk president. Speciellt från republikanskt håll har de (i amerikansk betydelse) liberala domarna beskyllts för domaraktrivism, alltså för att genom politiskt motiverade domslut skapa prejudikat för lagstiftningen. Då högsta domstolen för har en majoritet av konservativa domare är det dock de senare som för tillfället har förutsättningar att bedriva domaraktivism, även om de genom sin syn på konstitutionen inte kan vara lika flexibla i sin tolkning.

Även Europadomstolens eller Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har beskyllts för domaraktivism, senast när domstolen fällde Schweiz för att inte ha tagit tillräckliga åtgärder mot klimatförändringen. Domstolens domslut är bindande för alla medlemmar i Europarådet och alltså även för Finland.

Att grundlagsutskottet varit oenigt har tolkats som ett tecken på en politisering av utskottet, men flyttar grundlagsutskottets makt över till en grundlagsdomstol finns det en risk för att domstolen politiseras. Den ursprungliga tanken med delning av makten var att minska risken för maktmissbruk. Även en domstol kan missbruka sin makt. Fram till att Recep Tayyip Erdoğan kom till makten och införde presidentstyre i Turkiet var det den kemalistiska sekulära eliten eller den "djupa staten" som via den turkiska författningsdomstolen hade den yttersta makten och kunde räkna med arméns stöd om så behövdes för att avsätta en regering. Så stor makt skulle en finsk grundlagsdomstol knappast kunna utöva, men alla system har sina svagheter.

Justitiekanslerns makt och roll

I samband med beredningen av regeringens beslut i november att delvis eller helt stänga Finlands östgräns kom biträdande justitiekanslern Mikko Puumalainens tolkning av lagen att kritiseras från olika håll. Regeringen kunde i mitten av november inte helt stänga gränsen, eftersom Puumala i egenskap av laglighetsövervakare ansåg att det inte fanns juridiska förutsättningar att stänga gränsen. Puumala fick inte bara kritik för sin lagtolkning enligt vilken en fullständig stängning av östgränsen inte var lagenlig, eftersom stängningen stod i strid med asylrätten. Sannfinländarnas ordförande, finansminister Riikka Purra lät även förstå att regeringen kunde ta beslut att stänga gränsen trots att laglighetsövervakaren ansåg att juridiska förutsättningar inte fanns.

Kritiken av biträdande justitiekanslern resulterade i att Högsta förvaltningsdomstolen den 7 december publicerade ett pressmeddelande med rubriken "HFD:s president: Ifrågasättandet av maktens tredelning tär på förtroendet för rättsstaten". Justitiekanslersämbetet representerar inte nödvändigtvis den dömande makten, men i pressmeddelandet säger HFD:s president Kari Kuusiniemi följande:

Justitiekanslern i statsrådet har som uppgift också att övervaka domstolarnas allmänna verksamhet. Ifall justitiekanslern inte bibehåller sitt oberoende och sin integritet, utan underkastar sig de politiska beslutsfattarnas önskemål kan detta återspegla sig även på domstolarna.

Man kan diskutera huruvida Purra eller någon annan verkligen ifrågasatt maktens tredelning, då fördelningen av makten i Finland strängt taget inte följer Montesquieus maktfördelningsprincip. Finland saknar en författnings- eller grundlagsdomstol och i stället är det enligt grundlagen riksdagens grundlagsutskott som tolkar grundlagen då grundlagsenligheten i lagförslag och andra ärenden bedöms. 

Lagen kan ofta tolkas på olika sätt och då är det inte oproblematiskt att en enskild laglighetsövervakares tolkning avgör vilka beslut regeringen kan ta. I den aktuella frågan om stängningen av östgränsen förefaller biträdande justitiekanslern Puumalainen, som har en bakgrund som minoritetsombudsman, dessutom tolka lagen annorlunda än justitiekansler Tuomas Pöysti.

Det är inte bara lagen som kan tolkas på olika sätt, utan det finns även olika uppfattningar om justitiekanslerns roll. I samband med grundlagsutskottets behandling av den nya gränsbevakningslagen i juni 2022 sade den åländska riksdagsledamoten och medlemmen i grundlagsutskottet Mats Löfström angående regeringens nya möjligheter att stänga gränsen att "Justitiekanslern har en viktig roll i att säkerställa att det är så nödvändigt som grundlagsutskottet säger." (Se artikeln "Lagligt att stänga alla gränsövergångar vid hybridhot, säger grundlagsutskottet" på Svenska Yle.) Uppfattningen att det är justitiekanslerns uppgift att säkerställa att en stängning av gränsen är "nödvändig" kan diskuteras. För regeringen kan det i vissa situationer vara ändamålsenligt att överlåta en dylik uppgift till justitiekanslern, men tolkningen av vad som är "nödvändigt" för att åtgärda hybridoperationer behöver inte vara justitiekanslerns uppgift.

Jag är ingalunda rättslärd eller speciellt insatt i justitiekanslersämbetets uppgifter, men jag följde noga med justitiekanslerns agerande inför statsrådets så kallade Sibbobeslut i juni 2007. (Se min blogg Fallet Sibbo!) Både justitiekansler Paavo Nikula och hans efterträdare Jaakko Jonkka lyfte i samband med initiativet till Helsingfors inkorporering av sydvästra Sibbo fram ministrarnas domarroll: När lagen ger möjligheter till olika tolkningar är det statsrådet som i sista hand gör den juridiska bedömningen huruvida ett beslut är lagenligt eller ej. Flera ministrar bedömde sig utgående från justitiekanslerns tolkning av ministrarnas domarroll vara jäviga att delta i statsrådets Sibbosbeslut. 

Justitiekansler Jonkka tvådde inför Sibbobeslutet sina händer och hävdade att det är möjligt att utgående från rådande kommunindelningslag tolka de juridiska förutsättningarna för den föreslagna kommundelssammanslagningen på olika sätt. Statsrådet skulle enligt justitiekanslern först bedöma huruvida det fanns juridiska förutsättningar för den föreslagna inkorporeringen, i praktiken bedöma huruvida det fanns "särskilt vägande skäl". Först efter att ha bedömt de juridiska förutsättningarna kunde regeringen ta ställning till den föreslagna ändringen i kommunindelningen. Före Nikula och Jonkka hade även f.d. justitieombudsmannen Jacob Söderman framhållit ministrarnas domarroll i samband med beslut om ändringar i kommunindelningen.

Huruvida beslut om stängning av Finlands gräns mot Ryssland kan jämföras med beslut om kommunsammanslagningar vet jag inte, men man kan hävda att ministrarna kollektivt har större förutsättning än en enskild jurist att bedöma "nödvändigheten" i en stängning av gränsen för att avvärja ett allvarligt hot. Bristen på maktfördelning i Finland kan i vissa fall äventyra gruppers och enskilda individers rättigheter och rättssäkerhet, men det kan även vara problematiskt att låta en enskild jurist avgöra hur regeringen agerar mot en hybridattack.